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La legge 15/2009 concludere un processo di riappropriazione della disciplina del rapporto di lavoro pubblico da parte della legge, avviato da anni. Ad esempio, l’articolo 1, comma 213, della legge 266/2005 ha abolito l’indennità di trasferta, impedendo ai contratti collettivi di reintrodurla. Ancora, l’articolo 30, comma 2, del d.lgs 165/2001, come modificato dall'articolo 16, della legge 246/2005 prevede che “in ogni caso sono nulli gli accordi, gli atti o le clausole dei contratti collettivi volti ad eludere l'applicazione del principio del previo esperimento di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale”.

L’articolo 71, comma 6, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008, dispone che le previsioni ivi contenute in tema di disciplina delle malattie, tipica regolazione del rapporto individuale di lavoro da parte dei contratti, “costituiscono norme non derogabili dai contratti o accordi collettivi”.
La legge 15/2009 prosegue in quest’opera di sottrazione di spazi agli ambiti di regolazione del rapporto di lavoro assegnati alla contrattazione, attraverso una modifica molto rilevante all’articolo 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs 165/2001, apportata dall’articolo 1.
Nel seguente quadro sinottico si riporta il testo a fronte della precedente e dell’attuale testo della norma:
Art. 2, c. 2, 2° periodo d.lgs 165/2001, vecchio testo
Art. 2, c. 2, 2° periodo d.lgs 165/2001, nuovo testo
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario.
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge.
Le differenze testuali possono sembrare un dettaglio, non interessante. Le cose non stanno così. Si tratta, infatti, dell’inversione a 180 gradi del rapporto tra leggi e regolamenti, da un lato, e contrattazione collettiva, dall’altro, nel sistema delle fonti del rapporto di lavoro pubblico.
Il previgente testo dell’articolo 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs 165/2001 prevedeva:
a)                  la piena derogabilità, da parte dei contratti collettivi, di disposizioni di leggi o regolamenti speciali in tema di disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
b)                  l’impossibilità, da parte delle leggi e dei regolamenti, di reintervenire sulla materia derogata dalla contrattazione collettiva, a meno che la legge o il regolamento non avessero, a monte, previsto una clausola particolare, che autorizzasse la fonte pubblicistica a sostituirsi nuovamente a quella contrattuale che l’avesse derogata.
Come rilevato prima, il nuovo testo dell’articolo 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs 165/2001 inverte totalmente il sistema:
a)                  la forza derogatrice dei contratti collettivi, nei confronti delle disposizioni di leggi o regolamenti riguardanti il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche diviene “relativa”: essa è esplicabile, solo in quanto la legge lo consenta;
b)                  i contratti collettivi possono ancora derogare le disposizioni di legge o regolamentari riguardanti il rapporto di lavoro;
c)                  tuttavia, le leggi e i regolamenti possono sempre ed in qualsiasi momento disciplinare nuovamente l’ambito oggetto della deroga contrattuale, non essendo più necessaria una specifica previsione normativa che lo consenta loro;
d)                  al contrario, in generale, alle leggi è sempre consentito di rilegificare disposizioni derogate dai contratti, a meno che le leggi o i regolamenti non attribuiscano espressamente alla contrattazione collettiva una forza derogatrice particolare, tale da rendere non più applicabile la disciplina pubblicistica a seguito della normazione di carattere patrizia.
La conseguenza, dunque, è una chiara subordinazione dei contratti alla legge, nella gerarchia delle fonti. La legge torna ad occupare un ruolo centrale nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, rispetto al quale la normativa contrattuale diviene recessiva e limitata a margini più ristretti, in confronto al precedente regime.
La legge 15/2009, nella sostanza, approfondisce il solco che separa il potere di organizzativo di stampo pubblicistico (macro organizzazione), fondato direttamente su disposizioni di legge, dal potere di indirizzo della prestazione lavorativa di stampo privatistico, legittimato dal credito della prestazione lavorativa, rafforzando ed ampliando la sfera della normazione di carattere pubblicistico.
Infatti, tra i criteri di delega al Governo per l’emanazione dei decreti legislativi conseguenti alla legge 15/2009, l’articolo 3 prevede la necessità di “precisare, ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato, da ultimo, dall’articolo 1 della presente legge, gli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico riservati rispettivamente alla contrattazione collettiva e alla legge, fermo restando che è riservata alla contrattazione collettiva la determinazione dei diritti e delle obbligazioni direttamente pertinenti al rapporto di lavoro”.
Si evince in maniera molto chiara l’intenzione del legislatore di:
a)                  fissare una netta linea di confine che separa il potere normativo, rispettivamente, della legge e della contrattazione collettiva;
b)                  limitare alla contrattazione la regolazione esclusivamente del rapporto di lavoro.
La più chiara specificazione delle competenze della fonte normativa e di quella contrattuale avrà il ruolo di evitare che la contrattazione debordi verso ambiti organizzativi di carattere generale, più propri della competenza legislativa. Un esempio molto evidente è stato quello della disciplina delle progressioni verticali: la confusione, indotta anche dalla sopravvalutazione del ruolo della contrattazione in merito alla gestione del rapporto di lavoro, tra disciplina del rapporto di lavoro privatistico e regolamentazione dell’accesso, aveva fatto ritenere possibile per i contratti stabilire modalità di passaggio di carriera, considerandole vicende modificative del rapporto di lavoro. Ma, come poi è stato accertato dalla giurisprudenza della Cassazione, le progressioni verticali alla luce dell’articolo 97 della Costituzione non potevano che appartenere alla competenza della legge.
La riforma prevista dalla legge 15/2009 intende evitare proprio questi fenomeni, che, per altro, hanno prodotto non poche distorsioni nella gestione del personale e della spesa pubblica.
Per altro verso, la stessa legge 15/2009 contiene ulteriori espresse sottrazioni di materie alla disciplina contrattuale, oltre a quelle indicate sopra, apposte da una serie di recenti leggi. Infatti, l’intero articolo 7 della “legge Brunetta” attrae alla competenza della legge una materia, invece, pertinente per sua natura alla contrattazione collettiva, le sanzioni disciplinari. Talmente forte è l’operato della legge, che l’articolo 7, comma 1, non solo stabilisce che sia la legge ad appropriarsi della disciplina delle sanzioni disciplinari, ma aggiunge che il legislatore delegato, con le norme attuative della delega, dovrà indicare quali saranno le disposizioni inderogabili e destinate ad essere inserite di diritto nel contratto collettivo, ai sensi degli articoli 1339 e 1419, del codice civile (per la verità, la norma avrebbe dovuto specificare che si tratta del secondo comma dell’articolo 1419).

 (lo)

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