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La riforma della P.A. : un progetto da rilanciare

di Giuseppe Panassidi

Dobbiamo ammetterlo. Il processo di riforma della pubblica amministrazione, avviato agli inizi degli anni novanta e proseguito con slancio fino alla fine del secolo scorso, si è arrestato. Il fallimento del tentativo di modernizzare la pubblica amministrazione è da addebitare essenzialmente al crollo dei tre pilastri su cui era stato costruito il progetto fin dal primo decreto di riforma n. 29 del 1993: un nuovo modello di organizzazione pubblica; la distinzione dei ruoli fra vertice politico e dirigenza; la contrattualzzazione del rapporto di lavoro pubblico.

Occorre anche considerare le difficoltà operative causate da una legislazione alluvionale, che sommerge ogni giorno i dipendenti pubblici, impegnati più a capire come orientarsi fra norme, comunitarie, nazionali, regionali e locali, che ad operare nell'erogazione dei servizi ai cittadini. E non è solo la quantità delle leggi a rallentare l'attività amministrativa, ma anche la scarsa qualità delle disposizioni emanate, in dispregio al principio della “better regulation” ormai acquisito nella legislazione di molti Paesi.

 

1. Come è noto l’organizzazione pubblica, dopo le riforme degli anni novanta, si è caratterizzata per un regime speciale, in parte pubblicistico e in parte privatistico. Il nuovo modello di gestione “per obiettivi”, in particolare, avrebbe dovuto porre l’accento sui risultati, sulla capacità cioè di dare risposte alle esigenze dei cittadini, e sul principio della distinzione fra le competenze dell’organo di direzione politica, concentrate sulla programmazione strategica e il controllo, e le attribuzioni della dirigenza amministrativa per quanto attiene alla gestione amministrativa, finanziaria e delle risorse umane.

A distanza ormai di quasi un ventennio, dobbiamo constatare che il tentativo di sostituire il tradizionale modello organizzativo burocratico con un diverso modello di tipo “manageriale” è rimasto allo stato embrionale.

Questo nuovo modulo avrebbe dovuto basarsi su un'organizzazione snella e flessibile e privilegiare un’azione amministrativa, che, senza trascurare il rispetto della legge, fosse attenta ai risultati in modo da rispondere all’esigenza, molto avvertita dai cittadini, di disporre di servizi con elevati standard di qualità e a prezzi accessibili. Un modello, in altri termini, per coniugare garanzie e economicità dell’agire pubblico. Le cause del fallimento del passaggio ad alcune logiche gestionali proprie delle aziende private sono in estrema sintesi riconducibili alla mancanza di investimenti, non solo finanziari, in due ambiti essenziali: a) formazione e crescita professionale della “casta” dei dipendenti pubblici, che avrebbero dovuto assicurare, in concreto, il passaggio al nuovo modello organizzativo; b) tecnologie informatiche e semplificazioni procedurali, strumenti indispensabili per accompagnare in modo veloce il cambiamento e garantirne il successo.

 

2. Inoltre, il principio di distinzione collaborativa fra compiti, ruolo e responsabilità degli organi politici e della dirigenza, con cui si era cercato di definire il difficile rapporto fra politica ed azione, è risultato indebolito, se non del tutto vanificato, da un'applicazione, senza regole e limiti, dello spoil system.

La scelta dei dirigenti da parte degli organi di governo, specie dopo la legge n. 145/2002, da fiduciaria si è spesso trasformata in arbitraria. La differenza è sostanziale. Mentre la scelta fiduciaria avrebbe richiesto una selezione dei dirigenti per meriti professionali, quella “arbitraria” è basata soprattutto su parametri di “amicizia, simpatia o affinità politica”, come in modo realistico recita una sentenza del tribunale di Como a proposito della figura del segretario comunale (Tribunale del lavoro di Como - sentenza 15 febbraio 2007 n. 26). L'allegro spoil system, in versione italiana, ha finito con il ricompattare di fatto in un unico centro decisionale la responsabilità delle scelte e quella della loro attuazione, previste nella riforma ben distinte con il riconoscimento agli organi politici di poteri di formulazione e di verifica delle linee guida (indirizzo – controllo) e alla dirigenza della concreta gestione degli affari.

E' successo, in altri termini, che gli organi politici, una volta esclusi dalla gestione, si sono scelti i gestori e si sono riappropriati così, per interposte persone, dell'amministrazione.

Non sono stati neppure introdotti gli strumenti per rendere operativo il principio della distinzione dei ruoli. I sistemi di programmazione e controllo, salvo lodevoli eccezioni, non sono stati utilizzati o lo sono stati in modo solo formale e non come mezzi per realizzare, in concreto, il nuovo principio cardine dell'organizzazione pubblica.

Non si può trascurare di annotare che è anche mancata una crescita professionale della classe dirigente adeguata alla rilevanza delle responsabilità affidate. Spesso i dirigenti sono rimasti attori mediocri di un cambiamento mancato.

 

3. Come è noto, il potere organizzativo della pubblica amministrazione è stato regolato, inoltre, da un regime speciale, che prevede, sulla base dei principi generali fissati dalla legge:

a) il mantenimento sotto il regime pubblicistico dei soli atti rientranti nell’ambito della cosiddetta “macro – organizzazione, o organizzazione alta”;

b) la riconduzione sotto la disciplina privatistica della restante parte del potere organizzativo - il cosiddetto ambito della “micro – organizzazione, o organizzazione bassa”, affidato alla dirigenza con i poteri del datore di lavoro privato;

c) la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti, regolato appunto dai contratti collettivi ed individuali e dalle norme sui rapporti di lavoro privato nell’impresa.

Anche l'applicazione del modello contrattuale per la regolazione del rapporto di lavoro pubblico ha evidenziato forti punti di debolezza. Fra gli aspetti critici, si ricordano, soprattutto la partecipazione al negoziato, in rappresentanza della parte pubblica, di soggetti, i dirigenti, interessati dagli esiti della contrattazione stessa, e l'incapacità, in sede locale, di resistere, alla pressioni dei sindacati, restii ai cambiamenti e legati ad una anacronistica concezione dell'organizzazione pubblica e dei suoi dipendenti. Il risultato è che si sono vanificati, in sede di contrattazione integrativa decentrata, istituti introdotti dal contratto nazionale per segnare in senso meritocratico la carriera professionale del lavoratore pubblico.

 

4. Non va trascurato, infine, che si è acuito il problema della cementificazione legislativa, cioè della continua produzione sullo stesso tema di norme che si stratificano nel tempo in modo disorganico, rendendo difficile il loro coordinamento e la loro applicazione, con l’effetto di generare un complesso contenzioso che intasa le aule dei tribunali amministrativi regionali. Il problema della semplificazione normativa non si risolve, però, con interventi di facciata, come è avvenuto, di recente, con l'allegato B al decreto 112/2008, che ha eliminato un numero considerevole di leggi che da decenni non si applicano più, o che sono state abrogate da altre disposizioni. In contemporanea se ne producono un altro notevole numero nell'utopica duplice convinzione che là dove esiste un problema basta una legge per risolverlo e che fatta la legge la questione è risolta.

 

5. Bene ha fatto, quindi, il nuovo Governo a porre al centro della sua azione, proprio all’inizio della XVI legislatura, il rilancio del processo di modernizzazione della pubblica amministrazione. Il pericolo è che, come è successo in passato, si ceda alla facile tentazione di introdurre norme più rigorose e si trascuri, invece, di lavorare sugli strumenti per attuare quelle (buone) da tempo vigenti ma rimaste solo sulla carta.

Due esempi per tutti. Il primo riguarda il sistema premiante. La mancanza di criteri meritocratici nella valutazione del personale è segnalata nel cosiddetto “Piano industriale della pubblica amministrazione” del Ministro Brunetta come una delle cause che ostacolano la modernizzazione della pubblica amministrazione. L'analisi del quadro di riferimento evidenzia però che esistono diverse regole, normative e contrattuali, anche risalenti nel tempo, che disciplinano in modo selettivo e premiante gli istituti della retribuzione di risultato per dirigenti e quadri, e degli incentivi per i premi di produttività per il restante personale. Basta leggere, ad esempio, i vecchi contratti di lavoro per il personale degli enti locali del 1983 e del 1987 nella parte in cui collegano la produttività ai risultati e alla loro verifica con sistemi di controllo di gestione, per rendersi conto che la “busta paga uguale per tutti” non è addebitabile alle norme, ma è il risultato della loro costante violazione.

L'altro esempio riguarda l'assenteismo dei dipendenti pubblici. Già le norme previgenti al decreto Brunetta imponevano di licenziare i fannulloni e di mettere in galera il lavoratore e il medico che produceva certificati di malattia falsi. Nessuna norma vietava di pretendere la visita fiscale fin dal primo giorno di assenza per malattia. La legge, da tempo, impone di istituire i servizi ispettivi e di controllo per combattere il fenomeno del doppio lavoro dei dipendenti pubblici (art. 57 d.lgs n. 165/2001)

In altri termini, è giù tutto scritto, e ripetere divieti e sanzioni in nuove disposizioni potrebbe creare solo confusione e generare aspettative destinate a restare, ancora una volta, disattese. Senza contare che per scovare i furbi, si finisce con il penalizzare chi si trova effettivamente in stato di necessità e si vede decurtato lo stipendio proprio nel momento in cui ha maggior bisogno di risorse per curare lo stato precario di salute.

In sintesi, non sono le norme che mancano. Occorre modificare i comportamenti, investire sulla crescita del personale e sulle innovazioni tecnologiche e organizzative, distinguere le amministrazioni virtuose dalle amministrazioni sprecone o che hanno concesso privilegi ai propri dipendenti. La gente comune si chiede, ad esempio, come sia possibile che il personale dell'INPS, ma è solo un esempio, possa beneficiare di una riduzione giornaliera di dieci minuti per timbrare il cartellino e di una riduzione mensile di una, o addirittura due ore, per ritirare lo stipendio anche se il lavoratore ha dato disposizione per l'accredito in banca. Ci sono altri esempi del genere?

 

6. Se si vuole riattivare il processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, è necessario rilanciare i tre principi cardine della riforma degli anni '90 che si sono prima ricordati.

Occorre, prima di tutto, rendere effettivo il principio della distinzione dei ruoli fra politica ed azione con l'eliminazione dello spoil system o la sua rigorosa limitazione. La scelta dei dirigenti deve essere sottratta alla discrezionalità politica ed affidata a rigorosi criteri selettivi. Il concorso pubblico resta a questo fine uno strumento ancore valido, a condizione che sia modernizzato, inserendo, accanto alle prove tradizionali dirette a verificare le conoscenze dei candidati, altre prove per accertarne le competenze tratte dall'esperienza delle aziende private.

Per realizzare il modello manageriale, occorre investire in innovazioni - organizzative, procedurali e tecnologiche- e, sopratutto, nella crescita professionale del personale e, in particolare, della classe dirigente con massicce somministrazioni di formazione e con incentivi significativi collegati rigorosamente ai risultati ottenuti. Le amministrazioni devono essere incentivate a investire nelle innovazioni e a dotarsi dei sistemi di programmazione e controllo, e sanzionate se restano ancora inadempienti su questo versante.

In materia di contrattualizzazione del rapporto di lavoro, occorre eliminare almeno i punti di debolezza più marcati. Ma su questo aspetto sembra che la riforma Brunetta sia ben impostata con il tentativo di dare maggiore forza all'ARAN, con la sottrazione alla contrattazione di alcune materie, come la produttività e la valutazione, ricondotte nell'ambito pubblicistico, e con la previsione di più stretti rigorosi controlli, anche della Corte dei conti, sui diversi modelli negoziali. E' condivisibile la proposta in discussione di responsabilizzare tutti e due gli attori della negoziazione nel lavoro pubblico, estendendo la responsabilità amministrativa, oltre ai rappresentanti del datore di lavoro pubblico, anche a quelli sindacali per la sottoscrizione di clausole dei contratti di lavoro non compatibili con le risorse e, alivello locale, difformi dalla contrattazione nazionale, produttive di maggiori oneri per la finanza pubblica e, quindi, di danno erariale.

Da ultimo, ma non per importanza, bisogna rilanciare nell'opinione pubblica l'immagine della pubblica amministrazione. Diversamente, l'occupazione nel lavoro pubblico resterà solo una scelta obbligata per chi non trova altri sbocchi occupazionali.

Una cosa è certa: bisogna riflettere e confrontarsi prima di emanare provvedimenti importanti; evitare di indicare soluzioni semplici a problemi complessi e, nello stesso tempo, scongiurare di inseguire complicate (e apparenti) semplificazioni senza disporre degli strumenti per attuarle.

 

 

 (GP)

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