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Albo pretorio elettronico 

di Giuseppe Panassidi
 
1.      Il quadro normativo di riferimento
 
1.1.       La normativa nazionale
 
Come è noto, nel nostro ordinamento sono presenti diverse disposizioni in materia di trasparenza dell'azione amministrativa e sulla pubblicità degli atti amministrativi e di organizzazione, con diversi obblighi di messa a disposizione di dati ed informazioni in capo ai soggetti pubblici.
 
La legge antesignana in materia è, per tutte le pubbliche amministrazioni, la n. 241/1990. Essa, infatti, individua fra i criteri generali dell’azione amministrativa la trasparenza e la pubblicità; sancisce il diritto di accesso ai documenti amministrativi e prevede, all’articolo 26, che devono essere pubblicati i programmi, le direttive, le istruzioni, le circolari. Per gli enti locali, occorre ricordare anche l’articolo 10 del TUEL, la cui disposizione “tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici” ha creato difficoltà  di coordinamento con le norme sul diritto di accesso della stessa legge n. 241.
 
La vera svolta si ha con il Codice dell’amministrazione digitale n. 82/2005 (di seguito CAD), di recente modificato dal d. lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, in vigore dal 25 gennaio 2011.
Con il CAD, infatti, l’informazione sui dati delle pubbliche amministrazioni passa in modalità digitali. Esso obbliga, infatti, le pubbliche amministrazioni ad assicurare la disponibilità, l’accesso, la trasmissione dei dati e delle informazioni in modalità digitale, ma puntualizza che l’accesso ai documenti informatici e la fruibilità delle informazioni digitali debba rispettare la disciplina in materia di trattamento dei dati personali (articolo 2, commi 1 e 5). A tal fine precisa, fra l’altro, che il dato formato, o comunque trattato da una pubblica amministrazione, può essere un “dato pubblico”, quindi conoscibile da chiunque, o un “dato a conoscibilità limitata”, ovvero a conoscibilità riservata per legge o regolamento a specifici soggetti o categorie di soggetti (art. 1, co 1, lettere l ed n).  
Il Codice sancisce, inoltre,  il diritto dei cittadini e delle imprese a richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni (art. 3); introduce il dovere delle P.A. di formare, raccogliere, conservare e rendere disponibili i dati con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (art. 50, co 1), e fissa, anche, il contenuto minimo dei siti delle pubbliche amministrazioni (art. 54).
E' da ricordare anche il comma 4-bis dell’articolo 54 del CAD, secondo cui  “la pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento”[1], disposizione che ha trovato concreta attuazione con l'art. 32 della legge n. 69 di cui tratteremo.
 
Con la riforma del 2009 (l. n. 15 e d. lgs. n. 150), si afferma, in modo deciso e categorico, il principio della trasparenza, come parola  guida dell'agere pubblico. Essa, infatti, " è intesa come accessibilità totale (…) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione …(…)", con il principale "scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità", anche a garanzia della legalità e dello sviluppo della cultura dell'integrità.
 
In questo contesto normativo si inserisce l’istituzione dell’albo elettronico,  ai sensi dell’articolo 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile",  anche se la disposizione, è da sottolineare, si prefigge, coerentemente alla sua rubrica, la finalità di progressiva eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento dei documenti in forma cartacea. 
 
L'articolo 32 della legge n. 69/2009  prevede, in particolare,  che, dal 1º gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati nei loro siti informatici.
La stessa disposizione introduce un periodo transitorio per le procedure ad evidenza pubblica. Stabilisce, infatti, che, sempre dal 1° gennaio 2010, al fine di promuovere il progressivo superamento della pubblicazione in forma cartacea, le amministrazioni e gli enti pubblici tenuti a pubblicare sulla stampa quotidiana atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o i propri bilanci, oltre all’adempimento di tale obbligo (con le stesse modalità previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore della legge, ivi compreso il richiamo all’indirizzo elettronico), devono provvedere alla pubblicazione nei siti informatici, secondo modalità stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
 
La suddetta disposizione precisa, poi, che gli adempimenti di pubblicità virtuale possono essere attuati mediante utilizzo di siti informatici di altre amministrazioni ed enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni. Ed incarica il CNIPA [ndr ora DigitPA] di realizzare e gestire un portale di accesso ai siti.
 
L’articolo 32 stabilisce, infine, che, a decorrere dal 1° gennaio 2011[2], e, per le procedure ad evidenza pubblica, dal 1° gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale, ferma restando la possibilità per le amministrazioni e gli enti pubblici, in via integrativa, di effettuare la pubblicità sui quotidiani a scopo di maggiore diffusione[3].
 
Dall’abolizione della pubblicità cartacea, si salvano solo la pubblicità nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e i relativi effetti giuridici.
Sono mantenute anche le pubblicazioni nel sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001 (G.U. n. 100 del 2 maggio 2001), e quella nel sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, prevista dal codice dei contratti pubblici di cui al d. lgs. n. 163/2006, e successive modificazioni.
 
  1.2. Il regolamento locale
 
 Il regolamento comunale/provinciale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi,   dovrebbe prevedere la disciplina per la pubblicazione, magari con rinvio per le regole di dettaglio ad un atto organizzativo del segretario generale o del dirigente dei servizi informativi. La norma regolamentare potrebbe essere così formulata:
 
“Art.   Albo pretorio elettronico
1.   Sono pubblicati all’albo pretorio elettronico le deliberazioni, le determinazioni, i decreti, le ordinanze, le circolari, le direttive e i regolamenti provinciali/comunali, nonché gli atti, anche di altri enti ed organismi pubblici e privati, soggetti a tale formalità.
2.   I documenti pubblicati all’albo pretorio elettronico restano on line per il tempo stabilito dalla legge o dal regolamento. Per gli atti per i quali non sia stabilito un tempo di pubblicazione, la durata è fissata in quindici giorni. È facoltà, alla scadenza dei termini di pubblicazione, mantenere on line i documenti pubblicati, organizzati per area tematica, per non più di … mesi.
4.     Con atto organizzativo del ……. sono individuati i responsabili delle pubblicazioni di cui al comma 1 e sono definite, nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità, non eccedenza, esattezza e aggiornamento dei dati, le misure per garantire la genuinità e l’integrità dei documenti pubblicati all’albo elettronico, nonché le modalità per attivare la pubblicazione d’emergenza sostitutiva in caso di interruzione del sistema che ne impedisca la consultazione. Con lo stesso atto organizzativo sono definite le regole per la trasmissione da parte di altri soggetti, pubblici e privati, dei documenti da pubblicare all’albo pretorio elettronico”.
 
 
1.3.            Conclusioni
 
Riassumendo, dal 1° gennaio 2011 l'effetto di pubblicità legale è riconosciuto solamente agli atti e ai provvedimenti amministrativi pubblicati sul sito informatico (albo elettronico comunale/provinciale). Per il bilancio e le procedure ad evidenza pubblica, la decorrenza è dal 1° gennaio 2013 e fino a tale data la pubblicazione all’albo elettronico è aggiuntiva rispetto alle modalità di pubblicazione in vigore per tali atti.
Sono da ritenersi, pertanto, superati le decisioni giurisprudenziali secondo cui la pubblicazione sul sito internet non era idonea a far decorrere i termini di impugnazione non essendo con tale mezzo garantita l’autenticità del documento (fra le altre, TAR Sardegna 2241/2007).
 
2.      Gli atti da pubblicare.
 
Devono essere pubblicati all’albo elettronico:
a)     le deliberazioni, ai sensi dell’articolo 124 del TUEL;
b)    le determinazioni dirigenziali, sempre ai sensi dell’articolo 124 del TUEL, tenuto conto dell’interpretazione fornita dal Consiglio di Stato con decisione 15 marzo 2006, n. 1370, secondo cui nel concetto di “deliberazione” devono essere comprese tutte le decisioni dell’Ente indipendentemente dell’organo, collegiale o monocratico, che le ha assunto, anche se non si può sottacere di posizioni diverse della giurisprudenza (cfr. ad esempio TAR Veneto 26 marzo 2007, n. 939);
c)      i decreti presidenziali;
d)     le ordinanze, ordinarie e contingibili e urgenti;
e)      le circolari, le direttive, e gli atti organizzativi, come previsto dall’articolo 26 della legge n. 241/1990 e s.m.;
f)       i regolamenti comunali/provinciali.
 
Inoltre, sono interessati a tale forma di pubblicazione, ad esempio, gli avvisi previsti dal T.U. sugli espropri di cui al d.P.R 327/2001, gli avvisi di deposito di avvenuta approvazione o variazione degli strumenti urbanistici e, in generale, gli atti per le quali norme di legge prevedono tale forma di pubblicità.
 
In sintesi, per le deliberazioni, le determinazioni, i regolamenti, ecc., dal 1° gennaio 2011 la sola pubblicità all’albo elettronico ha valore, a tutti gli effetti, di pubblicità legale, mentre non ha tale valore la pubblicità cartacea.
 
Si ribadisce che per gli atti e i provvedimenti concernenti le procedure ad evidenza pubblica e i bilanci, continua la fase transitoria e la pubblicazione all’albo elettronico si aggiunge alla pubblicità cartacea ma non la sostituisce e deve avvenire con le modalità previste da un menando DPCM (per tali atti la decorrenza di valore pubblicità legale alla pubblicità virtuale è fissata al 1° gennaio 2013).
 
2.1. I termini di pubblicazione
 
Per quanto attiene ai termini, si precisa:
-      le  deliberazioni devono essere pubblicate per 15 giorni consecutivi, come previsto dall’art 124 e dall’articolo 134 [4]  del TUEL n. 267/2000;
-      le determinazioni devono essere pubblicate per 15 giorni consecutivi, in analogia a quanto previsto dall’articolo 124 del TUEL, con decorrenza, per quelli senza impegno di spesa, dalla sottoscrizione del dirigente (o funzionario delegato) e, per le altre con impegno di spesa, dall’apposizione dell’attestazione del servizio finanziario;
-      i decreti presidenziali, sempre in analogia, agli atti sub lett. a) e b), vanno pubblicati per 15 giorni consecutivi;
-       le ordinanze ordinarie e quelle d’urgenza per tutta la durata della validità dell’ordine (così ad esempio, un’ordinanza ordinaria di chiusura al traffico di una strada comunale/provinciale resterà pubblicata fino alla scadenza del divieto);
-          le circolari, le direttive, ecc previsti dall’articolo 26 della legge n. 241/1990 e s.m., per 15 giorni dalla loro emanazione;
-       i regolamenti comunali/provinciali, per 15 giorni, a partire dalla data di esecutività della deliberazione di approvazione (esecutività che interviene decorsi 10 gg dalla pubblicazione all’albo);
-       gli avvisi in materia espropriativa per la durata prevista dal TU 327/2001[5];
-       gli altri atti, per la durata prevista dalla legge.
 
Scaduti i termini di pubblicazione, i suddetti documenti devono essere eliminati dall’albo elettronico e possono rimanere nella rete civica per finalità di trasparenza o conoscibilità, in modo da assicurare alla cittadinanza l’informazione sull’attività comunale/provinciale, anche in ossequio all’obbligo di pubblicità di cui all’articolo 10, comma 1, del TUEL (“1. Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici”). Ovviamente, nel rispetto degli accorgimenti tecnici indicati al § 3.2.
  
3.      Gli accorgimenti operativi per garantire il rispetto della privacy
 
3.1.          La privacy
 
La pubblicazione all’albo elettronico di atti e documenti amministrativi deve rispettare principi e limiti che presiedono il trattamento dei dati di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, relativo al Codice in materia di protezione dei dati personali, e successive modificazioni, come esplicitati anche nel provvedimento del Garante della privacy n.17/2007 (sono in corso di emanazione nuove linee in materia, già consultabili sul sito del Garante, www.garanteprivacy.it), considerato anche il richiamo espresso al rispetto della disciplina sul trattamento dei dati personali contenuto nell’articolo 5 del CAD.
 
In particolare, la pubblicazione deve essere  effettuata nello scrupoloso rispetto dei seguenti principi:
 -          principio di necessità.
La pubblicazione legale deve essere prevista dalla legge o dal regolamento locale. In altri termini, possono essere  pubblicati all’albo elettronico solo gli atti per i quali singoli leggi o regolamenti richiedono la formalità di pubblicazione all’albo pretorio con funzione dichiarativa, costitutiva o di pubblicità notizia (deliberazioni; determinazioni; bandi e concorsi e relativi esiti; ordinanze; avvisi relativi agli strumenti urbanistici; gli avvisi in materia espropriativa, ecc).
 -          principio di proporzionalità e non eccedenza.
 Il rispetto di questo principio impone che gli atti amministrativi e, nello specifico, le deliberazioni, le determinazioni, i decreti e le ordinanze, ecc siano pubblicati con i soli dati pertinenti e necessari rispetto alla finalità da perseguire.  Gli atti da pubblicare non devono contenere:
a)      dati sensibili, dati idonei a rivelare l’origine razziale o etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, l’adesione a partiti, associazioni, sindacati, ecc;
b)      dati giudiziari;
c)      dati supersensibili, dati sullo stato di salute e sulla vita sessuale;
d)     dati parasensibili, dati che contengono informazioni relativi a condizioni di disagio socio – economico;
e)      dati comuni eccedenti lo scopo della pubblicazione, quali, ad esempio, il numero del codice fiscale o il conto corrente bancario, il numero di telefono, ecc.
 -          principio di esattezza ed aggiornamento.
I dati pubblicati devono essere esatti e sempre aggiornati.
-          diritto di oblio.
Secondo il Garante, il diritto all’oblio è il diritto a che i dati personali oggetto di diffusione attraverso la rete informatica, una volta trascorso il termine necessario a raggiungere lo scopo della pubblicazione, siano cancellati o quantomeno posizionati in un’area del sito dalla quale non siano più reperibili attraverso i comuni motori di ricerca esterni.
 
3.2. Gli accorgimenti tecnici
 
Come indicato dal Garante nello schema di linee guida in materia di trattamento di dati personali effettuato da soggetti pubblici sul web, la messa on line di atti e documenti contenente dati personali richiede “idonei accorgimenti volte ad assicurare forme corrette e proporzionate di conoscibilità di tali informazioni impedendo la loro indiscriminata e incondizionata reperibilità in Internet”.
 
Pertanto, l’Ente deve adottare opportuni accorgimenti tecnici, al fine di garantire quanto segue:
a)      l’organizzazione dei documenti, dopo la scadenza dei termini di pubblicazione all’albo elettronico, per aree tematiche del sito istituzionale per fini conoscitivi o di trasparenza;
b)     la reperibilità dei documenti per gli atti che contengono dati personali solo mediante motori di ricerca interni al sito (ad esempio, determinazioni);
c)     la fissazione di un congruo periodo di tempo entro il quale devono rimanere disponibili (a titolo esemplificativo: i regolamenti senza limiti di tempo; le deliberazioni per un periodo di tre - cinque anni; le determinazioni fino al 31 dicembre dell’anno successivo alla loro adozione; le circolari, e gli atti organizzativi in genere limitatamente al periodo di pubblicazione all’albo, ecc, secondo le indicazioni del piano per la trasparenza);
 
Bisognerebbe evitare, inoltre, operazioni di duplicazione massiva dei file contenenti dati personali, secondo le regole tecniche disponibili e sempre nel rispetto dei principi di fruibilità, usabilità e di accessibilità dei siti istituzionali (anche ai sensi della legge 9 gennaio 2004, n.4, del d.P.R. 1 marzo 2005, n. 75, contenente Regolamento di attuazione della legge 9 gennaio 2004, n. 4 per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, in G.U. n. 101 del 3 maggio 2005).
 
3.3.  Modalità di redazione degli atti
 
Da quanto indicato al paragrafo precedente, consegue che gli atti destinati alla pubblicazione devono essere redatti in modo da evitare il riferimento specifico a dati sensibili, ipersensibili, ecc indicati al precedente paragrafo.
 
A tal fine, è opportuno verificare la possibilità, se la gestione delle deliberazione avviene con un sistema informatico, di dotarsi di un sistema che, attraverso la previsione di appositi campi, possa oscurare automaticamente i dati non pubblicabili.
 
In ogni caso, è necessario adottare alcuni accorgimenti nella redazione del contenuto degli atti destinati alla pubblicazione, con riferimento a ciascun elemento di cui si compone la struttura di un atto (oggetto; premessa; dispositivo). Ad esempio, i dati da non pubblicare potrebbero essere inseriti in un apposito documento non allegato alla determinazione, alla deliberazione, ecc, ma depositato agli atti dell’ufficio, o nel fascicolo informatico, da custodire in modo da garantirne nel tempo l’individuazione e l’inalterabilità (ad esempio, documento segnato da un numero di protocollo e copia per immagine).
 
3.      Responsabilità della pubblicazione
 
Deve essere individuato il soggetto responsabile delle pubblicazioni all’albo elettronico. La pubblicazione degli atti all’albo elettronico potrebbe essere affidata alla competenza del dirigente della struttura, o al responsabile apicale del servizio,  cui è riferibile l’atto (per le deliberazioni, ad esempio, il servizio affari generali), o ad un funzionario dallo stesso delegato (in possesso della firma digitale). Gli Enti più organizzati potrebbero professionalizzare i messi riconducendo tale funzione al suo ambito tradizionale di competenze.
 
In questo caso, la data di pubblicazione delle deliberazioni e delle determinazione e degli altri atti dovrebbe essere attestata dal responsabile attraverso la firma digitale del documento con validazione temporale, prevedendo, se del caso, specifiche funzionalità dell’albo elettronico per certificare automaticamente l’avvenuta pubblicazione e la firma massiva di tutti i certificati di pubblicazione.
 
P.S.Iin allegato, pubblichiamo la bozza del DPCM presentato dall'ANORC al Ministro il 22 dicembre scorso, con le regole tecniche, i criteri e la struttura delle informazioni obbligatorie per la pubblicazione on line
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[1] Comma aggiunto dall'art. 22 del  d lgs. 4 aprile 2006, n. 159 [2] Il termine del 1° gennaio 2010 originariamente previsto dal comma 5 del suddetto articolo è stato prorogato, da ultimo, al 1° gennaio 2011 dall'art. 2, co 5, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25. [3] Sulla pubblicazione on line dal 1 gennaio 2011 delle pubblicazioni di matrimonio, cfr. circolare n. 28 del 5 gennaio 2011 del Ministero dell’Interno - Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali - Direzione Centrale per i Servizi Demografici - Area III - Stato Civile [4] Art. 124 Pubblicazione delle deliberazioni “1. Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge. 2. Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio del comune ove ha sede l'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni”. Art. 134 Esecutività delle deliberazioni. 1. Omissis 2.omissis 3. Le deliberazioni non soggette a controllo necessario o non sottoposte a controllo eventuale diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione. 4. Nel caso di urgenza le deliberazioni del consiglio o della Giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti”. [5]  Ad es. art. 11 comma 2, TU 327 prevede che ” 2. L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all'albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L'avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall'autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni.

 

 (GP)