L'allegata decisione si inserisce in quel filone giurisprudenziale che, ampliando le forme di tutela risarcitoria a beneficio dei cittadini, riconosce l’esistenza di un danno ingiusto, come tale risarcibile, anche nel caso di scorretto uso del potere amministrativo non associato all’emanazione di un provvedimento illegittimo.

 

Nella fattispecie concreta esaminata dal TAR Veneto, infatti, il Comune ha, in modo del tutto legittimo, opposto un diniego alla richiesta di rilascio di un permesso di costruire perché in contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico generale. Ma, nel lungo periodo (circa due anni) trascorso tra la data della prima richiesta di integrazione della documentazione e la data del preavviso di rigetto lo stesso Comune ha tenuto un comportamento scorretto, ingenerando nei richiedenti – attraverso continue richieste di ulteriori documenti, nonché con la consegna del parere favorevole della commissione paesaggistica integrata - un legittimo affidamento circa l’accoglimento della domanda di permesso di costruire. La lesione di questo legittimo affidamento comporta l’obbligo di risarcire il danno che, secondo il giudice veneto, consiste:

- nel rimborso parziale del compenso dovuto al professionista che ha svolto un’attività ritenuta inutile, “essendo già chiaro l’oggetto del permesso di costruire richiesto”;

- nell’integrale rimborso degli importi per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e per costo di costruzione già versati.

In realtà, come è agevole notare, solo la prima delle due obbligazioni pecuniarie ha carattere risarcitorio, essendo il rimborso degli oneri di urbanizzazione una naturale conseguenza restitutoria in tutti i casi in cui non venga realizzata la correlata edificazione.

 

Appare opportuno soffermare l’attenzione su due profili della decisione, peraltro strettamente collegati.

 

Il primo è quello del richiamo che viene operato al principio di legittimo affidamento. Esso, infatti, nel caso in esame, non viene a configurarsi quale tutela dell’interesse privato a fronte di una situazione di vantaggio - assicurata da un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa – che non può essere successivamente rimossa, salvo indennizzo della posizione acquisita (Corte di Giustizia, sez. II, nelle cause riunite C-182/03 e C-217/03 citata da TAR Lazio - Roma, sez. III - 10 gennaio 2007 n. 76).

Viceversa, ciò che viene in rilievo nel caso in commento è l’affidamento che viene leso nella fase istruttoria del procedimento amministrativo attraverso un comportamento della pubblica amministrazione contrario ai canoni di correttezza e buna fede: la lesione, dunque, di un interesse procedimentale valutato come posizione soggettiva degna di tutela anche a prescindere da un giudizio di spettanza di un bene della vita. In tal senso  si ricorda quella posizione dottrinaria (Allegretti, L’imparzialità amministrativa, Padova, 1965) secondo cui il principio di buona fede dimensiona i rapporti di collaborazione fra amministratori e amministrati, e “non è incompatibile con il valore che ha per l’amministrazione l’interesse pubblico, ma anzi la buona fede e l’affidamento (buona fede determinata dall’apparenza) operano tanto più fortemente nei riguardi dei soggetti imparziali, e valgono anche innanzi alla legge, legandosi alla fiducia del cittadino nella sua stabilità e certezza”.

 

Il secondo profilo attiene alla natura di tale tipo di responsabilità. A me pare che la decisione in commento sia ascrivibile a quel particolare tipo di responsabilità che va sotto il nome di responsabilità da contatto amministrativo qualificato. Secondo tale tesi in alcune ipotesi la responsabilità extracontrattuale non sarebbe sufficiente “in quanto annega in una troppo generica responsabilità del passante e del chiunque”; si ipotizza, quindi, una soluzione in cui non vi sarebbe lesione del principio del neminem laedere, né un inadempimento contrattuale, bensì una mera lesione di obblighi di protezione “autonomi rispetto all’obbligo di prestazione” (C. Castronovo, La nuova responsabilità civile, Milano 1997). 

 

Come messo in luce dalla giurisprudenza, tale responsabilità ricorrerebbe, dunque, “nei casi in cui, pur non preesistendo un vincolo negoziale, taluni soggetti entrano in contatto non casuale ma qualificato dall’esistenza di obblighi di comportamento di varia natura, diretti a garantire che siano tutelati gli interessi che sono emersi o sono esposti a pericolo in occasione del contatto stesso” (Consiglio di Stato, sez. V, 2 settembre 2005 n. 4461; Cass. civ., sez. I, 10 gennaio 2003, n. 157, in Foro it., 2003, I, 78). Conseguentemente,  il contatto che si configura in ragione della partecipazione del privato al procedimento, può generare (ma la prova deve essere fornita in concreto) un affidamento sulla legittimità dell'azione amministrativa: con la conseguenza che la lesione di tale affidamento comporta l’emersione di una responsabilità non collegata al giudizio sulla spettanza del bene della vita o della sua probabilità di conseguirlo.

 

 

 

 (Luigi Alfidi)