La recente sentenza del TAR Campania, Napoli, 9 gennaio 2008, n. 74 (in allegato) offre lo spunto per alcune considerazioni sulla tematica della competenza del Consiglio comunale e provinciale all’assunzione delle deliberazioni con le quali si dispone l’acquisto o l’alienazione di beni immobili.

Il primo spunto offerto dalla sentenza in commento riguarda l’ambito operativo dei concetti di alienazione e di acquisto. Il caso affrontato dal giudice campano riguarda una procedura acquisitiva ex art. 43 del d.p.r. n. 327/01; secondo la sentenza, poiché nel caso dell'utilizzazione di un bene per scopi di interesse pubblic

i viene in rilievo una valutazione particolarmente complessa che deve tener conto sia dell’interesse pubblico che di quello privato, nonchè delle spese necessarie per la riduzione in pristino del bene e dei costi per la collettività conseguenti all’acquisizione, deve essere affermata la competenza dell’organo consiliare. La decisione, quindi, rigettata la tesi della natura dichiarativa del provvedimento ex art. 43 d.p.r. n. 327/01 (pur avanzata in giurisprudenza da TAR Molise n. 756/05), riconduce la fattispecie in argomento alla categoria dei trasferimenti di proprietà immobiliare, come tali rientranti nell’ambito applicativo dell’art. 42 comma 2° lettera l) d. lgs. n. 267/00, in quanto tale ultima disposizione non distingue tra acquisti di diritti immobiliari governati dal diritto civile e quelli in cui la vicenda traslativa si compie nell’ambito del diritto pubblico. 

La sentenza, da questo punto di vista, si pone su un piano di continuità con quella giurisprudenza che fa rientrare nel concetto di acquisto e di alienazione tutti gli atti di trasferimento delle proprietà immobiliari, compresi anche gli atti costitutivi dei diritti reali (si veda, in tal senso, Cassazione Civile 12 luglio 1979, n. 4049) e, comunque, ogni modificazione della consistenza patrimoniale immobiliare del Comune (Tar Emilia Romagna, Parma, n. 263/2002).

Altro elemento di interesse è rappresentato dal passaggio della motivazione della sentenza in cui si esclude la riconducibilità della fattispecie esaminata alla categoria dell’ordinaria amministrazione.

Giova ricordare, a tal proposito, che l’articolo 42, lettera l), del d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267 espressamente attribuisce al Consiglio comunale o  provinciale la competenza in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, benché si tratti di ambiti materiali di sicura natura gestionale; il legislatore, infatti, ha inteso attribuirne tale competenza all’organo di indirizzo e controllo politico amministrativo, in quanto trattasi di atti assai rilevanti per la vita e l'organizzazione dell'ente e che per la loro forte incidenza e/o straordinarietà rispetto al flusso quotidiano delle necessità correnti necessitano dell'attenzione del massimo organo (in tal senso: Tar Emilia Romagna, sez. II, 17 giugno 1992, n. 255).

Pertanto, in materia di acquisti ed  alienazioni immobiliari, è sempre necessaria una manifestazione di volontà  dell’organo consiliare (senza alcuna eccezione secondo Cons. Stato sez. IV, n. 3430/02), la quale potrà esplicarsi anche attraverso atti aventi natura programmatica, quali ad es. i piani delle alienazioni immobiliari e la relazione previsionale e programmatica.

Peraltro, lo stesso articolo 42, lettera l, del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000 prevede delle deroghe alla competenza consiliare. Non sono, infatti, approvati con deliberazione del Consiglio gli acquisiti e le alienazioni che sono:

1.      già previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio;

2.      mera esecuzione di precedenti scelte consiliari;

3.      rientranti nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari.

 

Quanto alle prime due fattispecie, è agevole osservare che le stesse, lungi dal configurarsi come eccezioni al principio, in realtà ne costituiscono forme di applicazione. In tali casi, infatti, una manifestazione di volontà dell’organo consiliare vi è già stata e l’attribuzione della competenza ad altri organi è ordinaria applicazione del generale principio della separazione delle competenze tra organi politici e burocratici.

Di più difficile interpretazione appare la terza fattispecie. Nella sentenza che si commenta si offre, sia pure implicitamente, una chiave ermeneutica facendo riferimento a circostanze concrete (relative ad es. al prezzo o all’oggetto) che consentono di ritenere  la fattispecie di non particolare rilevanza.

Secondo questa  interpretazione, dunque, la competenza consiliare sarebbe da escludere in quei casi nei quali è ingiustificata la deroga al principio della competenza gestionale degli organi burocratici; detta in modo diverso, in tutti i casi che non coinvolgono scelte importanti per l’ente locale verrebbe meno la ragione dell’attribuzione della competenza al  Consiglio comunale e provinciale.

Tale posizione sembra implicitamente richiamare la disciplina ormai abrogata, che consentiva, in forza di quanto allora disposto dall’art. 25 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 2839, alla Giunta Comunale (nei Comuni aventi ottanta o sessanta consiglieri) di deliberare sugli acquisiti e le alienazioni immobiliari (che l’art. 131 del R.D. 4 febbraio  1915, n. 148 demandava ordinariamente alla competenza del Consiglio), quando il valore complessivo e giustificato degli stessi non superasse, rispettivamente, le lire 50.000 o 30.000.  Sembra, insomma, far riferimento ad un criterio di attribuzione della competenza che dovrebbe essere diversamente radicata in relazione al valore dei beni da trasferire.

Questa interpretazione, però, si presta a soluzioni che non possono che essere adottate caso per caso, in quanto richiama elementi essenziali del contratto, quali il prezzo e l’oggetto, ma non ne specifica l’entità e la natura; verrebbe, dunque, lasciata all’interprete un’ampia facoltà di valutazione: la locuzione “ordinaria amministrazione”, insomma, avrebbe un mero carattere di direttiva verso l’interprete  (Tar Puglia, Bari, sez. I, 1 giugno 1994, n. 980). Ciò può comportare il rischio che siano valutati di natura ordinaria trasferimenti che, invece, coinvolgono rilevanti interessi della Comunità, anche se non di natura squisitamente economica.

In realtà l’elemento del valore, anche se collegato alla particolarità dell’oggetto, non può costituire l’unico criterio discriminante per la competenza; anzi, appare corretto, anche in caso di beni aventi valori minimi, aggiungere ulteriori elementi di valutazione (quali il valore storico o simbolico, la localizzazione …) che bene possono prestarsi a caratterizzare la scelta dell’Amministrazione come assai o affatto rilevante per la Comunità di riferimento.

La stessa sentenza del Tar pugliese citata, a tal proposito, ritiene che la stessa locuzione possa costituire un’occasione per una disciplina dettata dalla normativa integrativa.

A mio parere questa ultima continua ad essere la tesi migliore; come già sostenuto dalla dottrina, infatti, sarebbe opportuna una specificazione in sede statutaria della locuzione “ordinaria amministrazione” (così come proposto da Vandelli, Ordinamento delle autonomie locali; anche Barusso, Le competenze degli organi dell’ente locale, ritiene che lo statuto possa individuare materie ed oggetti, gli atti afferenti ai quali possono ritenersi concretare attività gestionale, anche se limita tale possibilità alle  ipotesi in cui il valore non superi una certa soglia). E così, per fare qualche esempio, lo Statuto potrebbe considerare rientranti nell’ordinaria amministrazione e, quindi, sottrarre alla competenza consiliare i casi di espropriazione “ordinaria” (con l’esclusione dell’ipotesi ex art. 43 del D.P.R. n. 327/01), le costituzioni di diritti reali (come le servitù) strettamente connessi al migliore utilizzo di beni già in proprietà  dell’ente locale, gli accorpamenti al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico ininterrottamente da oltre venti anni (fattispecie prevista dall’art. 31, commi 21 e 22, della legge 23 dicembre 1998, n. 448); in tal modo, oltre a raggiungere un chiaro obiettivo di semplificazione e di chiarezza, verrebbero anche favoriti comportamenti omogenei e coerenti da parte dei funzionari degli enti locali chiamati ad interpretare la norma sulla competenza.

 

 (luigi alfidi)